市縣國土空間總體規(guī)劃的政策解讀

曲晨曉

河南今辰信息科技有限公司

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中指出，要建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局。《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）做出具體部署，河南省自然資源廳《關(guān)于全面開展市縣國土空間規(guī)劃工作的通知》（豫自然資發(fā)〔2019〕47號）全面啟動市縣國土空間規(guī)劃編制工作。

一、是什么？

概念：國土空間規(guī)劃是對區(qū)域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護(hù)利用修復(fù)和實施國土空間規(guī)劃管理的藍(lán)圖，是編制相關(guān)專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)。

定位：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持新發(fā)展理念，按照更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)，做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計，具有戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、綜合性和約束性。

事權(quán)：“五級三類”，五級是指國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級，三類是指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃。每級政府，每級事權(quán)：市縣級全域和中心城區(qū)，

主體：市、縣級國土空間規(guī)劃的編制主體為市縣人民政府，自然資源行政主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門開展具體編制工作。

范圍：市、縣行政轄區(qū)范圍的陸域，即全域覆蓋、全部要素。

期限：規(guī)劃期限為2020年至2035年，近期為2025年，遠(yuǎn)景展望至2050年。

數(shù)據(jù)：以第三次國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。

二、管什么？

國土空間保護(hù)：對承擔(dān)生態(tài)安全、糧食安全、資源安全等國家安全的地域空間進(jìn)行管護(hù)的活動，如生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、林地保護(hù)、永久基本農(nóng)田保護(hù)、濕地保護(hù)等。

國土空間開發(fā)：以城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他建設(shè)等為主的各類各業(yè)國土空間開發(fā)活動。

國土空間利用：根據(jù)國土空間特點開展的長期性或周期性使用和管理活動。

國土空間生態(tài)修復(fù)與國土綜合整治：對空間格局失衡、資源利用低效、生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損的國土空間，進(jìn)行適度人為引導(dǎo)、修復(fù)或綜合整治的活動。

三、怎么管？

底線管控：統(tǒng)籌三條控制線，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。協(xié)調(diào)解決劃解矛盾，做到邊界不交叉、空間不重疊、功能不沖突，三條控制線的成果要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中落地。將三條控制線在縣、鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃中落地，成果審批后報自然資源部，國家管制；規(guī)劃實施階段，三條線內(nèi)按各空間主導(dǎo)用途用地，事權(quán)歸地方。

指標(biāo)約束：生態(tài)保護(hù)類：生態(tài)保護(hù)紅線面積（約束性）、用水總量（約束性）、林地保有量（約束性）、濕地面積（約束性）、自然岸線保有率（約束性）；農(nóng)業(yè)發(fā)展類：耕地保有量（約束性）、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積（約束性），耕地保有量約束性指標(biāo)體現(xiàn)在新增建設(shè)用地占用的耕地就要進(jìn)行補(bǔ)充，也就是耕地占補(bǔ)平衡是前提；區(qū)域建設(shè)類：城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模（約束性）、單位GDP使用建設(shè)用地（用水）下降率（約束性），城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模約束性指標(biāo)體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模增加村莊就應(yīng)相應(yīng)減少，也就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不能突破。

用途管制：以總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，對陸海所有國土空間的保護(hù)、開發(fā)和利用活動，按照規(guī)劃確定的區(qū)域、邊界、用途和使用條件等，核發(fā)行政許可、進(jìn)行行政審批。“鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”是用途管制實施依據(jù)。

規(guī)劃許可：在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。

規(guī)劃傳導(dǎo)：按照事權(quán)明晰、管控有效、上下協(xié)調(diào)、面向?qū)嵤┑脑瓌t，有效指導(dǎo)下層級國土空間規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的編制。縱向?qū)用妫菏屑?、縣級、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與分解落實；橫向?qū)用妫簢量臻g規(guī)劃對專項規(guī)劃的約束和核對；實施層面：國土空間規(guī)劃對詳細(xì)規(guī)劃之間的分解落實與約束。

信息平臺：依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖“監(jiān)督信息系統(tǒng)，納入全國“一張圖”，實現(xiàn)國家、省、市、縣各級系統(tǒng)實現(xiàn)縱向互聯(lián)互通，實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為國土空間精細(xì)化治理提供智能化手段。

四、編什么？

（一）  全域統(tǒng)籌

確定目標(biāo)與戰(zhàn)略：落實國家、省、市重大戰(zhàn)略部署和主體功能定位，落實上位規(guī)劃確定的規(guī)劃指標(biāo)要求；立足區(qū)域資源環(huán)境稟賦與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)需求，針對開發(fā)保護(hù)突出問題，制定本區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略，形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。

構(gòu)建國土空間格局：明確生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)格局，確定生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點區(qū)域的生態(tài)空間格局；將市規(guī)劃確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)嚴(yán)格落實，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、生態(tài)有改善、布局有優(yōu)化的農(nóng)業(yè)空間格局；確定城鎮(zhèn)體系的等級和規(guī)劃結(jié)構(gòu)、職能分工，提出網(wǎng)絡(luò)化、集約型、開放式的城鎮(zhèn)空間格局，提出城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)配置要求，加強(qiáng)產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)集群布局的城鎮(zhèn)空間格局。

資源要素保護(hù)利用：按照山水林田湖草系統(tǒng)要求，統(tǒng)籌耕地、森林、濕地、河湖、礦產(chǎn)等自然資源保護(hù)利用，提出水、土地、能源等供給總量、結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整的重點和方向。

城鎮(zhèn)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興：以“嚴(yán)控增量、盤活存量、激活流量、提升質(zhì)量”為基本導(dǎo)向，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。城鎮(zhèn)發(fā)展。統(tǒng)籌建設(shè)空間與生態(tài)空間的關(guān)系，結(jié)合各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與條件，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和布局，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚和創(chuàng)新能力，提高產(chǎn)業(yè)用地效率，做好產(chǎn)城融合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，確定城鎮(zhèn)用地布局范圍；鄉(xiāng)村振興。針對區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展振興中的問題和發(fā)展趨勢，制定村莊分類發(fā)展和分步推進(jìn)的原則和要求，確定村莊的功能類型、空間布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提出城鄉(xiāng)均等化和鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈構(gòu)建要求。

基礎(chǔ)支撐體系：基礎(chǔ)設(shè)施。按照高效集約的原則，統(tǒng)籌各類區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局，落實國家、省、市重大交通、能源、水利、信息通訊等基礎(chǔ)設(shè)施項目，預(yù)測和安排各類建設(shè)項目用地規(guī)模、布局、建設(shè)時序；防災(zāi)減災(zāi)。合理布局各類防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)通道，提出防洪排澇、抗震、消防、人防、地質(zhì)災(zāi)害防治等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃要求，明確應(yīng)對措施。

生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治：落實上位規(guī)劃確定的生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治的重點區(qū)域、重大工程，結(jié)合山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)、國土綜合整治，提出修復(fù)與整治目標(biāo)、重點區(qū)域、重點項目，確定農(nóng)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、村莊整治騰退等規(guī)模與布局，為耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供支撐，化解建設(shè)用地指標(biāo)緊約束矛盾。

規(guī)劃管控與傳導(dǎo)：提出對下位規(guī)劃的管控內(nèi)容、約束指標(biāo)和傳導(dǎo)要求。

（二）  城區(qū)管控

中心城區(qū)規(guī)模：確定中心城區(qū)規(guī)模與開發(fā)邊界。

功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化：優(yōu)化中心城區(qū)功能布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)生活、生態(tài)空間，促進(jìn)產(chǎn)城融合和職住平衡，確定城市空間格局與功能布局。

四線管控：識別全域生態(tài)本底，提升城市公共空間品質(zhì)，建構(gòu)高水平的藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)與公共空間。明確城市黃線、藍(lán)線、綠線、紫線“城市四線”管制體系，提出分級管制和規(guī)劃傳導(dǎo)要求。

公共服務(wù)設(shè)施配置：構(gòu)建高品質(zhì)居住社區(qū)與多層次的公共服務(wù)設(shè)施體系，如社區(qū)圈，5-15分鐘等。

五、如何編？

上下聯(lián)動：在強(qiáng)調(diào)落實自上而下的戰(zhàn)略和管控要求之外，應(yīng)重視“上下聯(lián)動”的空間資源分配體制框架構(gòu)建。市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)動，自上而下深化落實，自下而上精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、反饋訴求，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、前瞻性。

部門協(xié)同：以相關(guān)專項規(guī)劃為切入點，推進(jìn)橫向規(guī)劃融合貫通，在多部門協(xié)同基礎(chǔ)上探索和構(gòu)建國土空間規(guī)劃編制工作組織模式。

區(qū)域統(tǒng)籌：加強(qiáng)與中原城市群、鄭州大都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略對接，做好與周邊市縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對接。

團(tuán)隊支撐：注重專業(yè)化與綜合性相結(jié)合，選擇具有土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等技術(shù)力量的綜合型規(guī)劃編制團(tuán)隊。運(yùn)用城市設(shè)計、地理設(shè)計、土地規(guī)劃、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。

公眾參與：成立各職能部門專家咨詢委員會，就規(guī)劃編制中的重大問題進(jìn)行咨詢論證。建立全流程的規(guī)劃編制公眾參與機(jī)制，在規(guī)劃編制啟動、方案論證、成果報批前等階段，廣泛征求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各行業(yè)和社會公眾的意見和需求。各部門、各級政府根據(jù)各自實際和行業(yè)、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，提出訴求、建議，近期2025年重點梳理，遠(yuǎn)期2035年統(tǒng)籌考慮。