（2020年4月11日）

為加快構(gòu)建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，根據(jù)《中共中央、國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見〉的通知》精神，結(jié)合我省實際，現(xiàn)提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記視察河南重要講話精神，全面落實促進中部地區(qū)崛起、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，圍繞加快中原城市群及美麗河南建設(shè)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率，提高國土空間治理能力和水平，為我省在中部地區(qū)崛起中奮勇爭先、譜寫新時代中原更加出彩的絢麗篇章提供國土空間保障。

（二）主要目標。2020年，基本完成省市縣國土空間規(guī)劃編制和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定，有序編制詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃，初步形成全省國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

二、加快建立國土空間規(guī)劃編制審批體系

（三）構(gòu)建分級分類的國土空間規(guī)劃體系。建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級，包含總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃3類規(guī)劃的國土空間規(guī)劃體系。嚴格實行國土空間規(guī)劃指導目錄清單管理制度，不得在國土空間規(guī)劃體系外編制其他涉及國土空間利用的規(guī)劃。

（四）科學編制省國土空間規(guī)劃。省國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，是對全省國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的總體安排，是編制省級相關(guān)專項規(guī)劃、市縣國土空間總體規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。要全面落實國家和我省重大發(fā)展戰(zhàn)略要求，科學確定全省國土空間發(fā)展定位和開發(fā)保護目標；統(tǒng)籌全省生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局和三條控制線總體格局；優(yōu)化主體功能區(qū)劃分，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，增強鄭州大都市區(qū)、洛陽都市圈等重點地區(qū)和城市的經(jīng)濟、人口承載能力，優(yōu)化全省人口和城鎮(zhèn)空間布局；保障生態(tài)屏障、生態(tài)廊道、自然保護地和區(qū)域開敞空間，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)保護格局；完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施布局，構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務體系；提出省級相關(guān)專項規(guī)劃、市縣國土空間保護開發(fā)利用修復的約束性指標和剛性管控要求。省國土空間規(guī)劃由省政府組織編制，由省自然資源廳牽頭，會同有關(guān)部門做好具體工作。

（五）加快市縣國土空間總體規(guī)劃編制。市縣國土空間總體規(guī)劃是在本行政區(qū)域內(nèi)開展保護、開發(fā)、利用、修復和各類建設(shè)活動的基本依據(jù)。要嚴格落實省國土空間規(guī)劃確定的約束性指標和管控要求，明確域內(nèi)國土空間發(fā)展定位和目標，確定國土空間開發(fā)保護總體格局，科學劃定國土空間規(guī)劃分區(qū)，按照不交叉不重疊不沖突的原則，統(tǒng)籌劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等空間實體邊界，明確準入規(guī)則和管控要求；科學預留一定比例留白區(qū)，為未來發(fā)展留出開發(fā)空間；優(yōu)化完善城鎮(zhèn)體系和村莊分類布局，合理布局重大基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施，統(tǒng)籌安排城市安全與綜合防災、地下空間、鄰避設(shè)施等；按照宜居城市、智慧城市、韌性城市、健康城市的理念，優(yōu)化中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)和用地布局，合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)強度分區(qū)、容積率、密度等控制指標；優(yōu)化城市綠地、水體、通風廊道等開敞空間，加強各類歷史文化遺存、自然山水格局保護，強化城鎮(zhèn)建筑高度、風貌、天際線等空間形態(tài)控制；提出下級國土空間總體規(guī)劃和本級相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的分解落實要求。市縣國土空間總體規(guī)劃由本級政府組織編制。

（六）因地制宜編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對上級國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃的細化落實。要落實上級規(guī)劃確定的控制指標和管控要求，劃分詳細規(guī)劃編制單元，劃定土地用途分區(qū)并確定地塊用途，科學制定管制規(guī)則，明確域內(nèi)村莊分類和布局，細化落實生態(tài)和耕地保護要求，推進土地綜合整治，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由本級政府組織編制。各地可因地制宜，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與市縣國土空間總體規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元聯(lián)合編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

（七）統(tǒng)籌編制專項規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃是在國土空間總體規(guī)劃指導約束下，為實現(xiàn)特定功能，對特定區(qū)域、流域、領(lǐng)域空間開發(fā)、保護、利用作出的專門安排。省自然資源廳牽頭組織編制自然保護地等專項規(guī)劃和黃河、淮河等流域的國土空間規(guī)劃，相關(guān)主管部門組織編制本領(lǐng)域涉及空間利用的省級專項規(guī)劃，要符合省國土空間規(guī)劃要求。市縣自然資源部門會同有關(guān)部門組織編制礦產(chǎn)資源開發(fā)、城市綜合交通等專項規(guī)劃，相關(guān)主管部門組織編制市縣交通、能源、水利、市政、公安、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務等公共服務設(shè)施，人防設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水域灘涂養(yǎng)殖等專項規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性要求，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。

（八）有序編制詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃是對具體地塊用途、開發(fā)建設(shè)強度和管控等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，要圍繞改善人居環(huán)境、提升城市品質(zhì)、增強城市活力、塑造城市特色，明確基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施、公園綠地等用地和布局，合理規(guī)劃地塊用途、容積率等開發(fā)建設(shè)強度；科學規(guī)劃和有序推進城市更新、存量空間再開發(fā)，盤活城鎮(zhèn)閑置、低效用地；運用城市設(shè)計手段，強化對城鎮(zhèn)空間形態(tài)、高度體量、風貌特色、交通組織的管控引導。城市新區(qū)、舊城改造區(qū)、近期建設(shè)地區(qū)優(yōu)先編制詳細規(guī)劃，未編制詳細規(guī)劃的區(qū)域不得進行開發(fā)建設(shè)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)地區(qū)的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源部門組織編制。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，要在縣域?qū)用嫱瓿纱迩f分類和村莊布局的基礎(chǔ)上，堅持因地制宜、分類指導、有序推進的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以一個或幾個行政村為單元，組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，優(yōu)化村域國土空間布局。要注重地域特色和農(nóng)村特點，按照“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”的理念，運用鄉(xiāng)村營造手段，既要避免大拆大建、千村一面，又要防止鄉(xiāng)村景觀城市化、西洋化。鼓勵各地探索研究郊野單元、生態(tài)單元等功能單元詳細規(guī)劃編制方法，編制其他類型的詳細規(guī)劃。

（九）嚴格規(guī)劃審批權(quán)限和程序。按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，建立國土空間規(guī)劃分級審批制度。省國土空間規(guī)劃和需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，經(jīng)同級人大常委會審議后，由省政府報國務院審批；其他市縣的國土空間總體規(guī)劃，經(jīng)同級人大常委會審議后逐級報省政府審批；鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議后逐級報市級政府審批；省內(nèi)跨省轄市的國土空間規(guī)劃報省政府審批。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃報市縣政府審批。村莊規(guī)劃經(jīng)村民會議或村民代表會議審議通過后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報上一級政府審批，其中省轄市市轄區(qū)內(nèi)的村莊規(guī)劃報省轄市政府審批。自然資源部門牽頭組織編制的專項規(guī)劃，報本級政府審批；相關(guān)主管部門組織編制的專項規(guī)劃，涉及到國土空間保護利用的，在編制和審查過程中要加強與國土空間規(guī)劃的銜接，并經(jīng)“一張圖”核對，按程序報批。

三、加快建立規(guī)劃實施監(jiān)督體系

（十）嚴格規(guī)劃實施。堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動。規(guī)劃一經(jīng)批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。因國家和我省重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須經(jīng)規(guī)劃審批機關(guān)同意后方可按法定程序修改。對國土空間規(guī)劃編制和實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

（十一）改進用地計劃管理。發(fā)揮年度新增建設(shè)用地計劃管控引導作用，以存量定計劃、以空間定計劃，保障規(guī)劃穩(wěn)步實施。將新增建設(shè)用地計劃分配與存量建設(shè)用地盤活掛鉤，倒逼盤活存量建設(shè)用地。

（十二）健全用途管制制度。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃＋規(guī)劃許可”和“約束指標＋分區(qū)準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和活動留有空間。

（十三）推進“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，結(jié)合工程建設(shè)項目審批制度改革，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推進“多審合一”“多證合一”，進一步優(yōu)化建設(shè)項目審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務水平。

（十四）建立監(jiān)測評估機制。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、評估預警和實施監(jiān)管機制。上級自然資源部門要會同有關(guān)部門，組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求落實情況進行監(jiān)督檢查，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。建立國土空間規(guī)劃定期評估和動態(tài)調(diào)整機制，一年一體檢、五年一評估。

四、加快建立法規(guī)政策和技術(shù)標準體系

（十五）完善法規(guī)政策體系。加快推進國土空間規(guī)劃法規(guī)政策制定工作，并做好過渡時期的制度銜接，保障國土空間規(guī)劃工作順利推進。

（十六）健全技術(shù)標準體系。省自然資源廳要按照“多規(guī)合一”的要求，在落實國家標準的基礎(chǔ)上，制定市縣國土空間規(guī)劃的配套技術(shù)標準，適時制定有關(guān)城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制、實施管理的技術(shù)標準。市縣嚴格遵守國家和我省有關(guān)標準，制定本地具體技術(shù)標準。

（十七）建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺。以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)一的測繪基準和系統(tǒng)，建立全省統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地。批復后的各級各類空間規(guī)劃要及時納入同級基礎(chǔ)信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

五、工作要求

（十八）加強組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要高度重視國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和監(jiān)督實施工作，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規(guī)劃的主體責任，加強組織保障，健全工作機制，統(tǒng)籌推進國土空間規(guī)劃工作。省政府成立省國土空間規(guī)劃委員會，辦公室設(shè)在省自然資源廳。

（十九）壓實部門責任。自然資源部門要發(fā)揮牽頭作用，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，作為黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要參考。紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強監(jiān)督。發(fā)展改革、財政、金融監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要研究制定完善主體功能區(qū)的配套政策。組織部門在對地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規(guī)劃意識。教育部門要研究加強國土空間規(guī)劃相關(guān)學科建設(shè)。

（二十）強化保障措施。各級政府要按照職責分工將國土空間規(guī)劃編制、監(jiān)督實施和監(jiān)測評估預警管理系統(tǒng)建設(shè)工作經(jīng)費足額納入本級財政預算，村莊規(guī)劃編制經(jīng)費由所屬市縣政府負責落實。建立專家咨詢機制，加強對規(guī)劃編制重大問題的咨詢論證和審查把關(guān)。選擇具備相應資質(zhì)的高水平團隊參與國土空間規(guī)劃編制。加強專業(yè)隊伍建設(shè)，提高規(guī)劃從業(yè)人員水平。

省自然資源廳要定期對中央意見及本實施意見的貫徹落實情況進行監(jiān)督檢查。