近年來，伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，土地供需矛盾日益凸顯，農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境低質(zhì)化等問題并存，依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題，亟需通過全要素綜合整治農(nóng)村山水林田湖草，全域優(yōu)化農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)國土空間布局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有機(jī)更新。

黨的十九大提出按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄髮?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年中央一號(hào)文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。依托全域土地綜合整治平臺(tái)，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，整體協(xié)調(diào) “山水林田湖草”全要素，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村人居環(huán)境，已成為新時(shí)期高質(zhì)量統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

全域土地綜合整治典型地方實(shí)踐

全域土地綜合整治，不同于過去土地整治的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)全局觀”，是當(dāng)前土地整治發(fā)展的新方向，是實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計(jì)。通過在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)等手段，對(duì)農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對(duì)山水林田湖草全要素進(jìn)行綜合整治，從而達(dá)到提升耕地?cái)?shù)量質(zhì)量、優(yōu)化國土空間布局、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、改善生態(tài)環(huán)境的作用。

近年來各地因地制宜，改革創(chuàng)新，推動(dòng)土地整治與多種要素的綜合跨界融合，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐，并取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益。

1浙江省全域土地綜合整治

2017年以來，浙江省在深入調(diào)研和綜合研判的基礎(chǔ)上，提出繼承和發(fā)展“千村示范、萬村整治”，實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)。通過以整鄉(xiāng)整村為對(duì)象，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“山水林田湖路村”全要素整治，創(chuàng)新“土地整治+”模式，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的理念，統(tǒng)籌全域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌山水林田湖路村系統(tǒng)治理，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力，釋放鄉(xiāng)村振興潛能。

同時(shí)，在實(shí)踐過程中，浙江省不同地區(qū)因地制宜，綜合運(yùn)用永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度、優(yōu)化土地利用規(guī)劃和布局、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策等措施，推動(dòng)土地整治與多元要素跨界融合，轉(zhuǎn)變了單個(gè)項(xiàng)目零敲碎打進(jìn)行的整治模式，形成多功能定位、多對(duì)象整治、多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、多部門參與、多元投入的格局。目前，浙江省農(nóng)村全域土地綜合整治工作已領(lǐng)跑全國，為全國各地開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)提供了實(shí)踐樣本。

2上海市郊野公園實(shí)踐

上海作為一個(gè)特大型城市，土地供需矛盾突出，面臨土地資源緊缺與粗放利用現(xiàn)行并存、生態(tài)空間不足與休閑游憩需求快速增長并行、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與農(nóng)村凋敝現(xiàn)象同行、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻與健康產(chǎn)能需求旺盛等系列矛盾，這些矛盾已成為制約上海長期穩(wěn)定發(fā)展的桎梏。為此，2012年上海市出臺(tái)《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，提出在郊區(qū)選址建設(shè)郊野公園。經(jīng)過多年探索，上海市首批試點(diǎn)7座郊野公園已全部開園。

長興島郊野公園

在實(shí)踐過程中，上海市創(chuàng)新探索出“規(guī)劃引領(lǐng)、盤活土地、整合資金、統(tǒng)籌推進(jìn)、創(chuàng)新機(jī)制”的郊野公園建設(shè)路徑。從生態(tài)保育理念出發(fā)，基于上海市城郊農(nóng)村地區(qū)的耕地、水系、綠地、自然村落、歷史風(fēng)貌等現(xiàn)有生態(tài)人文資源，綜合整治田、水、林、路、村等要素，并建設(shè)必要的配套服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建集休閑游憩、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村發(fā)展等多功能于一體的開放式、復(fù)合型生態(tài)郊野空間。不僅有效盤活了土地資源拓展城市發(fā)展空間，而且破解了農(nóng)村生態(tài)惡化難題，極大改善了城郊農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治實(shí)施難點(diǎn)

實(shí)踐證明，全域土地綜合整治已經(jīng)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段。自然資源部于2019年12月下發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)），提出在全國范圍內(nèi)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村開展全域土地綜合整治工作，仍舊面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

01缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)

一是我國農(nóng)村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏對(duì)田、水、林、路等要素統(tǒng)一規(guī)劃，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營；二是農(nóng)村建設(shè)用地的居民點(diǎn)呈現(xiàn)雜亂無序、分布散亂的特征，不利于土地集約節(jié)約利用。三是在開展全域土地綜合整治項(xiàng)目過程中，涉及多部門參與，各部門實(shí)施的項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏有效銜接，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

02整治資金落實(shí)難

全域土地綜合整治涉及項(xiàng)目多，前期資金投入大，周期長，在鄉(xiāng)村開展全域土地綜合整治工作僅靠財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，后期能否通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入來平衡仍舊有許多不確定因素。

03農(nóng)民參與機(jī)制有待健全

當(dāng)前，不少地區(qū)在開展全域土地綜合整治各項(xiàng)目過程中，主要通過政府“自上而下”主導(dǎo)，農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的了解主要通過參加政府召開座談會(huì)，農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)并不深刻，參與積極性有待提高。

04缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

相對(duì)于傳統(tǒng)的土地整治，全域土地綜合整治的對(duì)象更加多元化、范圍更廣，在實(shí)施過程如何嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不下降、農(nóng)民利益不受損，杜絕形象工程等脫離主線的行為，目前沒有形成一套有效的監(jiān)管機(jī)制。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作思路及建議

開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，應(yīng)該突出生態(tài)優(yōu)先、注重規(guī)劃引領(lǐng)，通過多部門聯(lián)動(dòng)、多項(xiàng)政策整合、多元化投入，以及全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)的搭建，統(tǒng)籌推進(jìn)全域土地綜合整治工作順利實(shí)施，助力鄉(xiāng)村振興。

突出生態(tài)優(yōu)先，注重規(guī)劃引領(lǐng)

01

一是按照“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)思想，突出生態(tài)優(yōu)先，通過全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、全要素治理，因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等農(nóng)用地綜合整治，建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)等農(nóng)村建設(shè)用地整治，以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)；

二是以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，按照“控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量”的原則，編制村土地利用規(guī)劃，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，并以此作為實(shí)施全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺(tái)。

三是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，協(xié)調(diào)政府各個(gè)相關(guān)部門以及社會(huì)相關(guān)組織和企業(yè)，系統(tǒng)整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等各方資源推動(dòng)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作；完善全域土地綜合整治項(xiàng)目的報(bào)批規(guī)則，簡化審批事項(xiàng)、審批流程和審批材料；允許試點(diǎn)地區(qū)綜合運(yùn)用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、基本農(nóng)田等相關(guān)政策手段，對(duì)全域土地綜合整治實(shí)施的各類項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。

整合項(xiàng)目資金，構(gòu)建多元化投入格局

02

一是建立資金整合機(jī)制，統(tǒng)籌整合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利等方面的涉農(nóng)項(xiàng)目資金，集中用于全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施，發(fā)揮綜合效益。

二是拓展多種融資渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，探索以全域土地綜合整治的節(jié)約指標(biāo)為抵押物，為全域土地綜合整治相關(guān)工程提供長期信貸支持；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治試點(diǎn)各項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)有條件地區(qū)的農(nóng)民利用農(nóng)房抵押貸款政策參與全域土地綜合整治建設(shè)。

建立政府主導(dǎo)群眾參與的工作機(jī)制

03

加大對(duì)全域土地綜合整治相關(guān)政策的宣傳，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用，引導(dǎo)農(nóng)民了解并參與到全域土地整治項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，包括規(guī)劃、選址、實(shí)施及驗(yàn)收等，尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。

搭建全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)

04

依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合與全域土地綜合整治相關(guān)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)等，搭建全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，設(shè)計(jì)“一張圖”應(yīng)用、規(guī)劃管理、項(xiàng)目管理、綜合評(píng)價(jià)、監(jiān)測預(yù)警和統(tǒng)計(jì)分析等功能，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收全流程信息化管控。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作任重而道遠(yuǎn)。本文認(rèn)為，當(dāng)前各地在開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作中，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)全域土地綜合整治的時(shí)代方位，著重把握四項(xiàng)原則、抓好四個(gè)整治、防止四種傾向。

把握 “堅(jiān)持系統(tǒng)思想尊重自然、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)節(jié)約集約、堅(jiān)持政府搭臺(tái)農(nóng)民主體、堅(jiān)持因地制宜循序漸進(jìn)”原則。樹立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)思想，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，按照“控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量”的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)；建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾參與的工作機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用；因地制宜探索符合本地情況、獨(dú)具區(qū)域特色的土地整治模式和路徑，選擇有潛力、有意愿、有條件的區(qū)域先行開展試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。

重點(diǎn)抓好農(nóng)村用地空間治理、農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治工作。按照“控制總量、盤活存量、用好流量”的原則，充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局；統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)；有序開展建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)；按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的要求，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性。

同時(shí)，開展全域土地綜合整治試點(diǎn)要防止“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)，大拆大建、建新不拆舊，政府大規(guī)模負(fù)債，以及引入社會(huì)資本建別墅大院和私人會(huì)館”四種傾向，推動(dòng)全域土地綜合整治工作良性發(fā)展。

作為秉承“致力空間資源優(yōu)化，共筑人類理想家園”使命的高新技術(shù)企業(yè)，接下來，國地科技憑借自身在自然資源領(lǐng)域十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將繼續(xù)以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，聚焦“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)理念，積極投身全域土地綜合整治工作，助力地方鄉(xiāng)村構(gòu)建全域生態(tài)宜居與集約高效的土地保護(hù)利用新格局。
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