黨的十八大以來關(guān)于空間規(guī)劃體制改革的一系列重大部署，其主要背景是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2015年9月出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確空間規(guī)劃是“可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖”。《若干意見》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措”。作為可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖的國土空間規(guī)劃，必須強(qiáng)化人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體等理念，把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為規(guī)劃的基本遵循，把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為規(guī)劃的基本準(zhǔn)則，把嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為規(guī)劃的基本任務(wù)，優(yōu)化國土空間保護(hù)開發(fā)格局，促進(jìn)美麗中國建設(shè)。

《若干意見》明確了建立健全國土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)，涵蓋編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中，編制審批體系可概括為“五級三類”，即以國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政區(qū)劃范圍為對象制定的國土空間總體規(guī)劃，針對特定區(qū)域、特定領(lǐng)域、特定功能制定的空間利用專項(xiàng)規(guī)劃，以及在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)制定的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外制定的村莊（詳細(xì)）規(guī)劃。“五級三類”規(guī)劃編審體系，形式上基本沿用了過去土地利用規(guī)劃的組織架構(gòu)，并充實(shí)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求；而在內(nèi)容上則需積極揚(yáng)棄，取長補(bǔ)短，吐故納新。

 應(yīng)當(dāng)看到，中國土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的形成和豐富，是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步“去指令性計(jì)劃”的過程，由“計(jì)劃一統(tǒng)”到“多規(guī)并立”是歷史發(fā)展的必然，在國家空間治理中也確實(shí)發(fā)揮了積極作用。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，“多規(guī)并立”的不足和挑戰(zhàn)正日益顯現(xiàn)，主要是：規(guī)劃種類日益繁多，交叉重疊甚至相互掣肘，導(dǎo)致空間管理決策分散、執(zhí)行低效；規(guī)劃層級不斷增多，事權(quán)錯(cuò)配、權(quán)責(zé)不對等，影響空間政策的統(tǒng)一性和有效性；規(guī)劃審批流程復(fù)雜、周期過長，決策過程不夠透明，影響政府效率和規(guī)劃公正性；地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過多，規(guī)劃朝令夕改，影響規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。針對這些問題，《若干意見》要求建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。按照這一要求，要著力處理好各類各級規(guī)劃之間的關(guān)系。

3.1空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系 

 二者功能不同?！度舾梢庖姟访鞔_，“強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用”。發(fā)展規(guī)劃涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，重在戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策指導(dǎo)，要避免發(fā)展規(guī)劃空間化。空間規(guī)劃聚焦國土空間的源頭保護(hù)、過程管控和退化修復(fù)，重在開發(fā)控制和空間組織，要避免空間規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化。二者相互聯(lián)系。發(fā)展規(guī)劃要適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和市場變化，期限不宜過長；空間規(guī)劃著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，期限不宜太短?？臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)通過5年一次的評估調(diào)整，與發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和空間政策等方面做好銜接，為生產(chǎn)力布局和重大任務(wù)落地提供保障。但從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線不能隨意更改，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本格局應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定。

 根據(jù)《若干意見》，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)在空間和時(shí)間上作出的安排。這一界定與傳統(tǒng)上對土地利用規(guī)劃的定義相比，主要是用“國土空間”取代了“土地資源”，深刻理解國土空間的時(shí)代內(nèi)涵就成為準(zhǔn)確把握國土空間規(guī)劃任務(wù)的“總鑰匙”。

 現(xiàn)代意義的空間規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、作為市場機(jī)制的對立物出現(xiàn)的一種政府規(guī)制手段，是對市場失靈和市場缺位進(jìn)行糾正、彌補(bǔ)的必要措施。因此，現(xiàn)代空間規(guī)劃除保留傳統(tǒng)的土木工程學(xué)技術(shù)方法外，還融入了地理科學(xué)的空間分析和公共管理學(xué)的社會(huì)治理方法手段。

 改革開放以來，土地利用規(guī)劃在繼承傳統(tǒng)土地利用工程技術(shù)的基礎(chǔ)上，也大量應(yīng)用地理學(xué)、管理學(xué)和生態(tài)學(xué)的知識技術(shù)。各相關(guān)學(xué)科的知識方法融合交匯、啟發(fā)借鑒，支撐了土地利用規(guī)劃的發(fā)展。

 但是，歷史地辯證地看，土地利用規(guī)劃的理論和方法發(fā)展仍然不夠充分，尚未形成獨(dú)立完整的學(xué)科體系。應(yīng)該看到，土地利用規(guī)劃在戰(zhàn)略分析方面，對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及外部環(huán)境等因素的綜合把握，與區(qū)域規(guī)劃相比確有差距；在空間分析方面，對于空間形態(tài)、格局、過程的整體研究，與城市規(guī)劃相比有所遜色。國土空間規(guī)劃作為空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，需要各類規(guī)劃方法兼容并蓄、融貫集成，形成新的綜合優(yōu)勢，并根據(jù)時(shí)代發(fā)展賦予的新任務(wù)新要求，大力推進(jìn)理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，切實(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性。

 空間規(guī)劃方法離不開理論指導(dǎo)，但對其理論構(gòu)成至今仍未形成共識。空間規(guī)劃學(xué)無法做到數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、生物等自然科學(xué)那樣有大量的自然規(guī)律、基本法則貫穿，也難以做到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)那樣有豐富的基本原理、共同價(jià)值支撐。但若把理論作為從實(shí)踐中來、又指導(dǎo)實(shí)踐的系統(tǒng)知識范疇，則空間規(guī)劃理論就是客觀存在并不斷發(fā)展的。這些規(guī)劃理論都需要結(jié)合正在進(jìn)行的規(guī)劃實(shí)踐深入研究。

 國土空間規(guī)劃作為“重構(gòu)性”改革，應(yīng)全面梳理現(xiàn)有相關(guān)規(guī)劃的編制辦法和規(guī)范，重建規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)規(guī)劃編制的程序化、規(guī)范化和制度化。已經(jīng)出臺的技術(shù)文件，有的針對性不強(qiáng)或不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有的需要各地補(bǔ)充細(xì)化。對那些基礎(chǔ)性問題，亟待加強(qiáng)研究。

 以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G網(wǎng)絡(luò)、無人機(jī)、自動(dòng)三維建模等為代表的新一代信息科技與測繪地理信息技術(shù)深度融合，催生了時(shí)空信息平臺等前沿應(yīng)用型技術(shù)，為國土空間規(guī)劃能力建設(shè)創(chuàng)造了重要條件。此外，對于“三生”空間的格局—過程—功能的系統(tǒng)分析，對于國土空間演變的自然過程和社會(huì)文化過程的綜合研判，對于城市群、都市圈、中心城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形態(tài)的生長規(guī)律研究，對于城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營造的科學(xué)與藝術(shù)相結(jié)合研究，對于公眾參與的方式過程研究等等，共同提出了中國國土空間規(guī)劃的劃時(shí)代課題。

中國空間規(guī)劃實(shí)施不佳問題一直為人詬病?！度舾梢庖姟钒岩?guī)劃實(shí)施同規(guī)劃編制一同部署，對規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督作了較全面安排，表明了對規(guī)劃實(shí)施的重視。要深入總結(jié)國內(nèi)外空間規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，著力創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。
  中國土地利用規(guī)劃發(fā)展過程中也經(jīng)歷了實(shí)施困難，但實(shí)施效果相對較好。其主要做法，一是實(shí)行自上而下的規(guī)劃管控和逐級傳導(dǎo)，保障主要指標(biāo)上下一致，從而有利于上位規(guī)劃的落實(shí)；二是總體規(guī)劃與年度計(jì)劃、用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批相結(jié)合，建立了相對完整的土地用途管制制度；三是針對建設(shè)占用耕地壓力持續(xù)增大，采取國家統(tǒng)籌、補(bǔ)改結(jié)合、算大賬、承諾制等措施，確保占補(bǔ)平衡，守住耕地紅線；四是面對建設(shè)用地供求矛盾日益加大，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，探索形成了一系列增加建設(shè)用地供應(yīng)的路徑和辦法。這些改革舉措至今仍然顯示出較強(qiáng)的適應(yīng)能力。其基本經(jīng)驗(yàn)，就是既注重發(fā)揮土地公有制優(yōu)勢，健全土地宏觀調(diào)控和微觀管制制度，堅(jiān)守土地底線；又注重用改革的辦法解決面臨的突出矛盾，建立完善市場配置土地的機(jī)制，促進(jìn)要素流動(dòng)，拓展發(fā)展空間。隨著“多規(guī)合一”的推進(jìn)，中國空間規(guī)劃的實(shí)施面臨全新的任務(wù)、環(huán)境和挑戰(zhàn)，要抓住空間規(guī)劃體制改革契機(jī)，全面創(chuàng)新和完善規(guī)劃實(shí)施的行政、法治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)機(jī)制。改進(jìn)行政管理，推進(jìn)“多規(guī)合一”，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，不另設(shè)其他空間規(guī)劃，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接；嚴(yán)格規(guī)劃修改條件，完善規(guī)劃修改程序，防止隨意修改規(guī)劃；建立統(tǒng)一的國土空間用途管制制度，強(qiáng)化“多審合一”“多證合一”“多測合一”。推進(jìn)法治建設(shè)，加快完善規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)體系，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)空間規(guī)劃執(zhí)法和司法，嚴(yán)肅查處違規(guī)建設(shè)行為，規(guī)范政府規(guī)劃權(quán)力的行使，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，綜合運(yùn)用區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融等手段，發(fā)揮重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的投資導(dǎo)向作用；建立健全發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移、生態(tài)補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)裙舱吖ぞ撸七M(jìn)碳排放權(quán)、排污權(quán)、增減掛鉤等產(chǎn)權(quán)交易，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換。創(chuàng)新社會(huì)治理，建立協(xié)商合作機(jī)制，支持政府間通過簽訂合約來推動(dòng)空間規(guī)劃落實(shí)；完善社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大公民有序參與規(guī)劃，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，夯實(shí)規(guī)劃實(shí)施的民意基礎(chǔ)。推廣先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)對空間資源利用變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)格各類管控邊界、約束性指標(biāo)、重要保護(hù)目錄、重大修復(fù)項(xiàng)目等進(jìn)展監(jiān)控，建立規(guī)劃評估預(yù)警機(jī)制，健全規(guī)劃定期評估制度，激發(fā)規(guī)劃的旺盛生命力。

  國土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體制改革的產(chǎn)物，既要繼承包括土地利用規(guī)劃在內(nèi)的原有空間規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，也要注意克服其不足，根據(jù)國土空間治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要，在規(guī)劃觀念、體系、任務(wù)、方法、實(shí)施等方面進(jìn)行全方位、重構(gòu)性變革。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒國際空間規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，立足中國實(shí)際，發(fā)展具有中國特色的國土空間規(guī)劃理論和方法，以更好地指導(dǎo)“多規(guī)合一”的實(shí)踐。
來源于中國土地科學(xué)