（2020年4月11日）

為加快構(gòu)建“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見〉的通知》精神，結(jié)合我省實(shí)際，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記視察河南重要講話精神，全面落實(shí)促進(jìn)中部地區(qū)崛起、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，圍繞加快中原城市群及美麗河南建設(shè)，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率，提高國(guó)土空間治理能力和水平，為我省在中部地區(qū)崛起中奮勇爭(zhēng)先、譜寫新時(shí)代中原更加出彩的絢麗篇章提供國(guó)土空間保障。

（二）主要目標(biāo)。2020年，基本完成省市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定，有序編制詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，初步形成全省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，健全國(guó)土空間規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制，形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。到2035年，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

二、加快建立國(guó)土空間規(guī)劃編制審批體系

（三）構(gòu)建分級(jí)分類的國(guó)土空間規(guī)劃體系。建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級(jí)，包含總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3類規(guī)劃的國(guó)土空間規(guī)劃體系。嚴(yán)格實(shí)行國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)目錄清單管理制度，不得在國(guó)土空間規(guī)劃體系外編制其他涉及國(guó)土空間利用的規(guī)劃。

（四）科學(xué)編制省國(guó)土空間規(guī)劃。省國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，是對(duì)全省國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的總體安排，是編制省級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。要全面落實(shí)國(guó)家和我省重大發(fā)展戰(zhàn)略要求，科學(xué)確定全省國(guó)土空間發(fā)展定位和開發(fā)保護(hù)目標(biāo)；統(tǒng)籌全省生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局和三條控制線總體格局；優(yōu)化主體功能區(qū)劃分，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)鄭州大都市區(qū)、洛陽(yáng)都市圈等重點(diǎn)地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)、人口承載能力，優(yōu)化全省人口和城鎮(zhèn)空間布局；保障生態(tài)屏障、生態(tài)廊道、自然保護(hù)地和區(qū)域開敞空間，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)格局；完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局，構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系；提出省級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、市縣國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)利用修復(fù)的約束性指標(biāo)和剛性管控要求。省國(guó)土空間規(guī)劃由省政府組織編制，由省自然資源廳牽頭，會(huì)同有關(guān)部門做好具體工作。

（五）加快市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制。市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是在本行政區(qū)域內(nèi)開展保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)和各類建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。要嚴(yán)格落實(shí)省國(guó)土空間規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和管控要求，明確域內(nèi)國(guó)土空間發(fā)展定位和目標(biāo)，確定國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局，科學(xué)劃定國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，按照不交叉不重疊不沖突的原則，統(tǒng)籌劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等空間實(shí)體邊界，明確準(zhǔn)入規(guī)則和管控要求；科學(xué)預(yù)留一定比例留白區(qū)，為未來(lái)發(fā)展留出開發(fā)空間；優(yōu)化完善城鎮(zhèn)體系和村莊分類布局，合理布局重大基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌安排城市安全與綜合防災(zāi)、地下空間、鄰避設(shè)施等；按照宜居城市、智慧城市、韌性城市、健康城市的理念，優(yōu)化中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)和用地布局，合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)、容積率、密度等控制指標(biāo)；優(yōu)化城市綠地、水體、通風(fēng)廊道等開敞空間，加強(qiáng)各類歷史文化遺存、自然山水格局保護(hù)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建筑高度、風(fēng)貌、天際線等空間形態(tài)控制；提出下級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和本級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求。市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃由本級(jí)政府組織編制。

（六）因地制宜編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)上級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的細(xì)化落實(shí)。要落實(shí)上級(jí)規(guī)劃確定的控制指標(biāo)和管控要求，劃分詳細(xì)規(guī)劃編制單元，劃定土地用途分區(qū)并確定地塊用途，科學(xué)制定管制規(guī)則，明確域內(nèi)村莊分類和布局，細(xì)化落實(shí)生態(tài)和耕地保護(hù)要求，推進(jìn)土地綜合整治，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃由本級(jí)政府組織編制。各地可因地制宜，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃與市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃合并編制，也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元聯(lián)合編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。

（七）統(tǒng)籌編制專項(xiàng)規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是在國(guó)土空間總體規(guī)劃指導(dǎo)約束下，為實(shí)現(xiàn)特定功能，對(duì)特定區(qū)域、流域、領(lǐng)域空間開發(fā)、保護(hù)、利用作出的專門安排。省自然資源廳牽頭組織編制自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃和黃河、淮河等流域的國(guó)土空間規(guī)劃，相關(guān)主管部門組織編制本領(lǐng)域涉及空間利用的省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，要符合省國(guó)土空間規(guī)劃要求。市縣自然資源部門會(huì)同有關(guān)部門組織編制礦產(chǎn)資源開發(fā)、城市綜合交通等專項(xiàng)規(guī)劃，相關(guān)主管部門組織編制市縣交通、能源、水利、市政、公安、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，人防設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖等專項(xiàng)規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性要求，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。

（八）有序編制詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度和管控等作出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，要圍繞改善人居環(huán)境、提升城市品質(zhì)、增強(qiáng)城市活力、塑造城市特色，明確基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公園綠地等用地和布局，合理規(guī)劃地塊用途、容積率等開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度；科學(xué)規(guī)劃和有序推進(jìn)城市更新、存量空間再開發(fā)，盤活城鎮(zhèn)閑置、低效用地；運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手段，強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)空間形態(tài)、高度體量、風(fēng)貌特色、交通組織的管控引導(dǎo)。城市新區(qū)、舊城改造區(qū)、近期建設(shè)地區(qū)優(yōu)先編制詳細(xì)規(guī)劃，未編制詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域不得進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源部門組織編制。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，要在縣域?qū)用嫱瓿纱迩f分類和村莊布局的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，優(yōu)化村域國(guó)土空間布局。要注重地域特色和農(nóng)村特點(diǎn)，按照“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”的理念，運(yùn)用鄉(xiāng)村營(yíng)造手段，既要避免大拆大建、千村一面，又要防止鄉(xiāng)村景觀城市化、西洋化。鼓勵(lì)各地探索研究郊野單元、生態(tài)單元等功能單元詳細(xì)規(guī)劃編制方法，編制其他類型的詳細(xì)規(guī)劃。

（九）嚴(yán)格規(guī)劃審批權(quán)限和程序。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，建立國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)審批制度。省國(guó)土空間規(guī)劃和需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后，由省政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他市縣的國(guó)土空間總體規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后逐級(jí)報(bào)省政府審批；鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議后逐級(jí)報(bào)市級(jí)政府審批；省內(nèi)跨省轄市的國(guó)土空間規(guī)劃報(bào)省政府審批。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃報(bào)市縣政府審批。村莊規(guī)劃經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議通過(guò)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)上一級(jí)政府審批，其中省轄市市轄區(qū)內(nèi)的村莊規(guī)劃報(bào)省轄市政府審批。自然資源部門牽頭組織編制的專項(xiàng)規(guī)劃，報(bào)本級(jí)政府審批；相關(guān)主管部門組織編制的專項(xiàng)規(guī)劃，涉及到國(guó)土空間保護(hù)利用的，在編制和審查過(guò)程中要加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，并經(jīng)“一張圖”核對(duì)，按程序報(bào)批。

三、加快建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系

（十）嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施。堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更。因國(guó)家和我省重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，須經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意后方可按法定程序修改。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（十一）改進(jìn)用地計(jì)劃管理。發(fā)揮年度新增建設(shè)用地計(jì)劃管控引導(dǎo)作用，以存量定計(jì)劃、以空間定計(jì)劃，保障規(guī)劃穩(wěn)步實(shí)施。將新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與存量建設(shè)用地盤活掛鉤，倒逼盤活存量建設(shè)用地。

（十二）健全用途管制制度。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃＋規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)＋分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對(duì)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和活動(dòng)留有空間。

（十三）推進(jìn)“放管服”改革。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推進(jìn)“多審合一”“多證合一”，進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

（十四）建立監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。上級(jí)自然資源部門要會(huì)同有關(guān)部門，組織對(duì)下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，一年一體檢、五年一評(píng)估。

四、加快建立法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

（十五）完善法規(guī)政策體系。加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策制定工作，并做好過(guò)渡時(shí)期的制度銜接，保障國(guó)土空間規(guī)劃工作順利推進(jìn)。

（十六）健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。省自然資源廳要按照“多規(guī)合一”的要求，在落實(shí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定市縣國(guó)土空間規(guī)劃的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)制定有關(guān)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制、實(shí)施管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。市縣嚴(yán)格遵守國(guó)家和我省有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定本地具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（十七）建立國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和系統(tǒng)，建立全省統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地。批復(fù)后的各級(jí)各類空間規(guī)劃要及時(shí)納入同級(jí)基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。

五、工作要求

（十八）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委和政府要高度重視國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)和監(jiān)督實(shí)施工作，主要負(fù)責(zé)人親自抓，落實(shí)政府組織編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的主體責(zé)任，加強(qiáng)組織保障，健全工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作。省政府成立省國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)，辦公室設(shè)在省自然資源廳。

（十九）壓實(shí)部門責(zé)任。自然資源部門要發(fā)揮牽頭作用，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。組織、人事、審計(jì)等部門要研究將國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)監(jiān)督。發(fā)展改革、財(cái)政、金融監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門要研究制定完善主體功能區(qū)的配套政策。組織部門在對(duì)地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)中要注重提高其規(guī)劃意識(shí)。教育部門要研究加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)。

（二十）強(qiáng)化保障措施。各級(jí)政府要按照職責(zé)分工將國(guó)土空間規(guī)劃編制、監(jiān)督實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)足額納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，村莊規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)由所屬市縣政府負(fù)責(zé)落實(shí)。建立專家咨詢機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制重大問(wèn)題的咨詢論證和審查把關(guān)。選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的高水平團(tuán)隊(duì)參與國(guó)土空間規(guī)劃編制。加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高規(guī)劃從業(yè)人員水平。

省自然資源廳要定期對(duì)中央意見及本實(shí)施意見的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。